Julián Salcedo
Presidente del Foro de Economistas Inmobiliarios
El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid ha aprobado, en su reunión del 22 de julio, la Ley de Impulso y Desarrollo Equilibrado de la Región, LIDER, que está llamada a transformar el urbanismo en la Comunidad Autónoma de Madrid, pasando de un modelo del siglo pasado, basado en la Ley de 1956, sobre régimen de suelo y ordenación urbana, sucesivamente reformada, pero que se ha quedado desfasada y obsoleta, a un modelo para el siglo XXI y más allá, que representa la ley LIDER.
Esperemos que sirva de ejemplo y muy pronto se convierta en la herramienta que necesitamos para dar respuesta a las necesidades actuales.
Las notas que caracterizan la normativa urbanística, heredera de la ley de 1956, son: rigidez, inflexibilidad, lentitud, burocratización, jerarquización, estática, con una regulación exhaustiva de los usos, edificabilidades y aprovechamientos, incapaz de reaccionar a los cambios.
El TRLSRU 7/2015, que se encuentra vigente, estableció un modelo de desarrollo urbano sostenible, priorizando la rehabilitación y la regeneración como fórmula para hacer frente al crecimiento, manteniendo el planeamiento, orientado a la preservación del suelo rural y el fomento del uso racional del territorio. Ahí se encuentra el germen de los males actuales.
En la actualidad, el crecimiento de las ciudades resulta imparable, los procesos de transformación de suelo son demasiado lentos y faltos de seguridad jurídica, chocan con los numerosos informes sectoriales exigidos, con frecuencia duplicados, los instrumentos no responden a las necesidades reales cuando resultan aprobados, en definitiva, falta suelo urbanizado listo para edificar.
El principal problema de la población española lo constituye la dificultad en el acceso a la vivienda. La producción de vivienda de obra nueva es menos de la mitad de la demanda existente, el suelo finalista es escaso y caro, resulta imprescindible acometer políticas que posibiliten poner grandes cantidades de suelo en el mercado, y hacerlo en el plazo más breve posible, sin perder seguridad jurídica.
Son múltiples los factores que influyen y todas las administraciones públicas están concernidas. En nuestro caso, el urbanismo está condicionado por el sistema de competencias entre el Estado Central y las Autonomías, además de las que corresponden a los Ayuntamientos.
Empecemos por el elemento imprescindible: el suelo sobre el que construir las viviendas. Todas las administraciones deben contribuir a: liberar suelo, facilitar su uso, agilizar la tramitación, simplificar los procedimientos, reducir cargas, flexibilizar los cambios de uso, incrementar la edificabilidad y la densidad edificatoria, etc. Solo se puede conseguir a través del urbanismo, utilizándolo a modo de palanca sobre la que impulsarse.
Y optimizar el suelo existente, mediante cambios de uso, incrementos de edificabilidad sobre la que tengan concedida, incluida la altura de los edificios, si fuera técnicamente posible, incrementar la densidad edificatoria, generar suelo edificable allí donde existan espacios públicos o privados vacantes o infrautilizados, poner en marcha procesos de regeneración urbana, incluso demoliendo edificios que no reúnen las condiciones de habitabilidad necesarias y reubicando a sus ocupantes. Y rehabilitar más, otro gran objetivo incumplido.
Las comunidades autónomas legislan profusamente en el ámbito de sus competencias exclusivas para tratar de poner suelo en el mercado, pero chocan con la legislación estatal y con la inseguridad jurídica que supone la nulidad en cascada de los planes e instrumentos de planeamiento.
La Comunidad Autónoma de Madrid se ha puesto al frente para aprobar una legislación que resultará trascendental para el futuro de la Región, no solo en materia de urbanismo y ordenación del territorio, sus consecuencias positivas se extenderán a la vivienda y a las infraestructuras, posibilitando la construcción de más viviendas y su puesta en el mercado en menor plazo, y a un precio asequible, ampliando el parque de vivienda protegida para los colectivos con menor poder adquisitivo, y más vivienda pública, en régimen de colaboración público privada, que al finalizar el período de concesión se integrarán en el patrimonio público.
Todo ello será posible gracias a la Ley LIDER. Resulta imprescindible avanzar hacia una visión integrada de las políticas urbanísticas y de ordenación del territorio con el impulso de la actividad económica y la creación de empleo, dotando las infraestructuras necesarias para la prestación de servicios que necesitan los ciudadanos, actuando transversalmente para favorecer la cohesión social, dinamizar la economía y asegurar la sostenibilidad, en sus tres ejes, ambiental, social y económica.
La primera virtud que hay que reconocer a la LIDER es que aborda de forma sistemática el urbanismo y la ordenación del territorio, superando la normativa vigente, anticuada, dispersa, fragmentada, compleja, prolija, de difícil comprensión incluso para los expertos en la materia. Y es muy de agradecer, porque simplifica reordenando conceptos y eliminando duplicidades, en la práctica se configura como un auténtico Manual de Urbanismo, perfectamente estructurado.
Fija los principios rectores y los objetivos que han de guiar todas las actuaciones urbanísticas: transparencia, participación ciudadana, coordinación interadministrativa, colaboración público privada, derecho a la información urbanística, publicidad, reducción de cargas y economía de medios.
Simplifica la clasificación del suelo reduciéndola a tres categorías: urbanizado, rural protegido y rural no protegido, lo que permitirá la transformación ordenada del suelo rural no protegido conforme los planes estratégicos municipales y los planes ejecutivos, en plazos más breves, más sencillos y más flexibles, que se irán adecuando a las necesidades de cada momento.
La rehabilitación y regeneración urbana impulsará la revitalización de la ciudad consolidada, permitiendo la utilización de suelos vacantes, espacios libres no utilizados, cambios de uso en suelos o edificios, etc.
Las actuaciones supramunicipales permitirán asumir funciones estratégicas, cuyas determinaciones serán vinculantes para el planeamiento urbanístico y las administraciones públicas, que incluyen normas de aplicación directa, directrices y recomendaciones.
Para una Región como Madrid, cuyo crecimiento es imparable, configurada como un polo de atracción para la inversión y el talento, la formación universitaria y de postgrado, el turismo cultural y los eventos deportivos, la celebración de ferias y congresos internacionales, definir su estrategia territorial, entendida como el instrumento director de la ordenación estructural del territorio, identificando zonas de interés regional y estableciendo criterios técnicos y estándares para la evaluación de actuaciones, fijando un sistema de seguimiento y revisión periódica, resulta imprescindible.
Todo ello se consigue a través de los Planes Territoriales, las Zonas de Interés Regional y los Proyectos de Alcance Regional, que servirán de soporte a las actuaciones urbanísticas de este alcance, contribuyendo a corregir los desequilibrios interregionales en materia de vivienda, infraestructuras y equipamientos, que impulsarán el crecimiento económico y social de esas zonas.
En su aspecto técnico-urbanístico, introduce como novedad que los instrumentos de ordenación urbanística son autónomos entre sí y no existe relación jerárquica entre ellos, sin perjuicio de las determinaciones que contempla la LIDER para garantizar la coherencia del planeamiento. Se trata de un cambio sustancial, puesto que la relación entre los planes se basa en la competencia y la materia, evitando subordinaciones y preservando la autonomía funcional de cada instrumento.
La simplificación se consigue reduciendo el catálogo de planes a tan solo dos instrumentos: el Plan Estratégico Municipal (PEM) y el Plan Ejecutivo (PE), donde aquél define el modelo general y las directrices estratégicas del municipio, y este se configura como el único instrumento operativo, mediante del que se puede introducir cualquier modificación en la ordenación urbanística vigente y permite llevar a cabo actuaciones de transformación urbanística en cualquier clase de suelo.
Este esquema es absolutamente innovador, pues mediante la combinación del PEM, el PE y las OO.MM. (Ordenanzas Urbanísticas Municipales, instrumentos complementarios que complementarán las determinaciones que no deban formar parte de los planes, regularán las condiciones de urbanización, edificación, usos y estéticas), permitirá a los municipios una gestión eficaz, a la vez que se integran como instrumentos complementarios los ED (Estudios de Detalle) y los catálogos de bienes protegidos, que no tienen la consideración de plan.
Como se sabe, no todos los municipios disponen de medios adecuados y suficientes para tener adaptado su planeamiento a la normativa vigente (tan solo lo tienen 21 de los 179 existentes), por ello resulta absolutamente necesario ayudarles, de lo contrario la reforma impulsada por la LIDER no desplegaría todos sus efectos, así que se establece un régimen específico de apoyo institucional, de cooperación interadministrativa en materia urbanística, para reforzar su capacidad de gestión, especialmente dirigido a aquellos municipios de menor población y capacidad organizativa, sin merma de su autonomía municipal.
Para conseguirlo, se configuran tres instrumentos de cooperación: asistencia técnica (de carácter consultivo), apoyo financiero (a través de subvenciones o convenios), y acompañamiento ejecutivo (asumiendo tareas operativas mediante encomiendas de gestión, a solicitud del municipio). Se les facilitará asistencia para elaborar la cartografía y digitalización del planeamiento, ayuda para la gestión urbanística, incluyendo la redacción de instrumentos de gestión y la ejecución de las obras, con plena participación activa del municipio, sin merma de sus competencias decisorias.
Modificaciones importantes en lo que respecta a actos e instrumentos de ejecución del planeamiento: proyectos de urbanización y obras ordinarias, reparcelaciones, expropiaciones, convenios urbanísticos, sometidos a reglas muy precisas que garantizan su adecuación al planeamiento, su correcta programación de los plazos de ejecución de las obras y su conexión con las redes generales, previendo la ejecución coordinada de redes públicas comunes a varias unidades de ejecución, mediante entidades urbanísticas de coordinación o convenios específicos para asegurar su funcionalidad y ejecución de las infraestructuras.
Se concretan perfectamente los actos sometidos a licencia y declaración responsable, reforzando el control previo y posterior municipal, y se añade como supuesto adicional de licencia urbanística la constitución o modificación de divisiones horizontales o complejos inmobiliarios, preservando el principio de proporcionalidad y el reforzamiento de la seguridad jurídica.
Esencial resulta la regulación de las distintas figuras de colaboración público privada, distinguiendo el régimen jurídico específico de cada entidad colaboradora, que se articula mediante la intervención de entidades privadas colaboradoras urbanísticas acreditadas ante la ENAC, que podrán participar a solicitud del ciudadano (en cuestiones de comprobación y control de licencias y declaraciones responsables), y a solicitud de los ayuntamientos o de la Comunidad de Madrid (para verificación posterior de los actos de uso, y comprobación y control de las calificaciones de viviendas protegidas).
Se incluyen en la LIDER las figuras del Agente Urbanizador, el Agente Regenerador y el Agente Rehabilitador.
Mediante las Entidades Colaboradores Ambientales se simplificará y agilizará la tramitación de los procedimientos, mediante la colaboración de entidades públicas o privadas, acreditadas, para realizar labores de verificación, seguimiento y comprobación material.
No podemos recoger en esta nota, necesariamente breve, de carácter informativo, todas las novedades que incorpora la nueva ley, LIDER, cuyo acrónimo expresa perfectamente su intención: liderar la transición desde un urbanismo anclado en el pasado, hacia un urbanismo para el presente y preparado para evolucionar en el futuro, susceptible de adaptarse a los cambios sociales que están teniendo lugar y los que vendrán, de forma cada vez más acelerada.
La principal virtud de la LIDER, en mi opinión, es haber tenido la valentía de cambiar los paradigmas que rodean al urbanismo, y no será fácil conseguir un consenso absoluto al respecto, porque los cambios son profundos y llevará algún tiempo su puesta en práctica completa, pero tan pronto entre en vigor comprobaremos sus efectos: agilidad, flexibilidad, simplicidad, seguridad jurídica, …
El urbanismo es una disciplina que estudia (y debe abordar cómo resolver) las relaciones entre los habitantes de las áreas urbanas y el entorno en el que viven. Se ocupa de la organización espacial de las ciudades, de la planificación urbana, sin olvidar la complejidad de la interrelación existente entre aspectos como la movilidad, la sostenibilidad o la eficiencia, y hoy más que nunca, de la tecnología. La organización de las ciudades necesita unas normas que los regulen, que faciliten esas relaciones, sin encorsetarlas de tal modo que impidan el desarrollo, eso es lo que persigue la LIDER.
Por ello, finalizamos pidiendo que se apruebe y entre en vigor cuanto antes, no podemos esperar, cada día que pasa resulta más necesaria. Y que se aborde cuanto antes la modificación de la legislación estatal. Y también que se impida la aprobación de normas que, utilizando la ley del suelo como excusa, lo que en realidad persiguen es un mayor intervencionismo.
Nota.- El Colegio de Economistas de Madrid, suscribió en 2025, con la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior de la Comunidad de Madrid, el Protocolo para el debate, la difusión y el impulso del cambio normativo en el ámbito del urbanismo y de la Estrategia Madrid Región Capital.